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Die öffentliche Verwaltung und die in ihr lebenden und arbeitenden Menschen sehen sich häufig mit einer institutionalisierten Dilemma-Situation konfrontiert. Die Ursachen hierfür sind darin zu sehen, dass öffentliches Verwaltungshanden mit sehr wenigen Ausnahmen keinem Selbstzweck dient. Stattdessen dient es anderen Funktionssystmen und wird mit deren binären (Funktions-)Codes beobachtet und zwangsnotwendig bewertet. Die Möglichkeiten des Einzelnen, steuernd und gegebenenfalls korrigieren einzugreifen, sind in einer modernen durch extrem hohe Komplexität und (internationale) Verflechtung bestimmten Gesellschaft gering.