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Die öffentliche Verwaltung und die in ihr lebenden und arbeitenden Menschen sehen sich häufig mit einer institutionalisierten Dilemma-Situation konfrontiert. Die Ursachen hierfür sind darin zu sehen, dass öffentliches Verwaltungshanden mit sehr wenigen Ausnahmen keinem Selbstzweck dient. Stattdessen dient es anderen Funktionssystmen und wird mit deren binären (Funktions-)Codes beobachtet und zwangsnotwendig bewertet. Die Möglichkeiten des Einzelnen, steuernd und gegebenenfalls korrigieren einzugreifen, sind in einer modernen durch extrem hohe Komplexität und (internationale) Verflechtung bestimmten Gesellschaft gering.
Eine der Hauptaufgaben der Ethik als wissenschaftlicher Disziplin ist es, dem Menschen Entscheidungshilfen für Situationen zu geben, in denen jede denkbare Handlungsalternative Vor- und/oder Nachteile hat, die ohne Weiteres nicht gegeneinander abgewogen werden können. Diese Situation wird als "Dilemma" bezeichnet.
Dilemma-Situationen treten immer dann auf, wenn sich die moralisch-ethische Bewertung einer Situation von der Bewertung unterscheidet, die durch korrekte Anwendung der gesetzlichen Grundlagen vorgeschrieben wird. Menschen in der Verwaltung sind daher in besonderem Maße der Gefahr von Zielkonflikten ausgesetzt.